近日，兩會(huì)正在熱火朝天的召開，代表們紛紛發(fā)表提案，其中有兩位勘察設(shè)計(jì)界的代表提出了關(guān)于加強(qiáng)圖審的議案或建議。

全國政協(xié)委員、中國建筑科學(xué)研究院建研科技股份有限公司董事長王翠坤提出《關(guān)于堅(jiān)持工程設(shè)計(jì)審查制度守住建筑結(jié)構(gòu)安全底線的提案》

江蘇代表團(tuán)戴雅萍提出《關(guān)于“完善工程勘察設(shè)計(jì)施工圖審查制度，確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全”的建議》

這是圖審制度繼2019年以來在各地被探索取消以來，有關(guān)提議在兩會(huì)再度被提起，隨時(shí)引發(fā)網(wǎng)絡(luò)熱議，激起了大量的討論。

01 怪物？正義化身？

我是從事巖土設(shè)計(jì)的，也常常需要提交地基處理設(shè)計(jì)文件強(qiáng)審。

根據(jù)北京市規(guī)委在2016年發(fā)布的《北京市規(guī)劃委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)工程中的地基處理工程設(shè)計(jì)質(zhì)量管理的通知》（〔2016〕1號(hào)）文件。北京市所有的地基處理設(shè)計(jì)同樣需要圖審，所以，和圖審機(jī)構(gòu)打交道也在所難免，據(jù)我接觸的幾位圖審專家，都是相當(dāng)?shù)耐ㄇ檫_(dá)理、態(tài)度溫和，其誠懇的工作態(tài)度和專業(yè)精神令我非常敬佩。

2019年3月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》，揭開了審圖改革乃至取消大潮的序幕。但非常有意思的卻是同年5月，北京市數(shù)字化審圖平臺(tái)上線了。

我請教幾位尊敬的專家前輩。隔一段時(shí)間，就有新聞報(bào)道某個(gè)地方取消審圖，所謂“圖審專家黯然離場”，怎么咱們還整起來數(shù)字化審圖了。其中一位專家的回答我印象深刻。當(dāng)時(shí)，他沒有立刻回答我的問題。過了許久，回了我一句：圖審到底審的是誰？取消了審圖，按說對各設(shè)計(jì)單位都是放開了枷鎖，但是，好像并沒有誰因?yàn)楹芘d奮。

審圖審的是設(shè)計(jì)人員，在寫這篇文章之前，我特地在我們的巖土專業(yè)群里做了一個(gè)小投票。

投票結(jié)果顯示：75%的設(shè)計(jì)人員不支持取消圖審。

一方面，有的地方在取消審圖，有的地方在繼續(xù)強(qiáng)化審圖。取消審圖，似乎大快人心，新聞的標(biāo)題都如此夸張。但另一方面，取消審圖卻沒有人覺得高興。

住建部：施工圖初審合格率僅39.56%！

合肥：下月起施工圖實(shí)行“一站式”審查

深圳：4月1日起取消施工圖審查 實(shí)行告知承諾制

南京：取消施工圖/設(shè)計(jì)方案審查！取消消防、人防等驗(yàn)收..

河南：施工圖審查推行政府購買服務(wù)方式！

浙江：建設(shè)、消防、人防5個(gè)審批事項(xiàng)合并辦理；簡化施工圖審、縮小范圍，推行自審備案……

陜西：簡化小型項(xiàng)目審批，實(shí)行審批告知承諾制，原則上不再強(qiáng)制要求進(jìn)行工程監(jiān)理；施工圖在線整體審查……

國新辦：從源頭上來打破行政壟斷，試行取消小規(guī)模項(xiàng)目施工圖審查！

這正是，關(guān)于我國審圖制度發(fā)展的吊詭之處。

審圖，到底是主持正義的使者？還是制度誕生的怪物？

02 圖審制度前世今生

我國的施工圖審查制度，起始于2000年，迄今為止，已經(jīng)整整20年，等于一代人了。

2000年1月，國務(wù)院發(fā)布了279號(hào)令，即《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》。

其中第十一條明確規(guī)定：

第十一條　建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計(jì)文件報(bào)縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門審查。施工圖設(shè)計(jì)文件審查的具體辦法，由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門會(huì)同國務(wù)院其他有關(guān)部門制定。 

 

施工圖設(shè)計(jì)文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得使用。

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》

2004年8月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》中華人民共和國建設(shè)部令第134號(hào)。

其中第三條規(guī)定：

國家實(shí)施施工圖設(shè)計(jì)文件（含勘察文件，以下簡稱施工圖）審查制度。 

本辦法所稱施工圖審查，是指建設(shè)主管部門認(rèn)定的施工圖審查機(jī)構(gòu)（以下簡稱審查機(jī)構(gòu)）按照有關(guān)法律、法規(guī)，對施工圖涉及公共利益、公眾安全和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行的審查。 

施工圖未經(jīng)審查合格的，不得使用。

《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》

施工圖審查，也包括勘察報(bào)告審查、地基處理設(shè)計(jì)審查等等。目前有的地區(qū)包含了基坑設(shè)計(jì)審查、有的地區(qū)沒有，比如武漢，剛剛改由強(qiáng)制性審查變?yōu)閷＜艺撟C作為審查依據(jù)。

一個(gè)條例，一個(gè)辦法，支撐了整個(gè)審圖制度的誕生、發(fā)展、規(guī)范。全國各地?zé)o不如此。大略的區(qū)別可能在于：有的地方，這部分費(fèi)用由政府買單，有的地方，這部分費(fèi)用由建設(shè)單位買單。但是說實(shí)話。審圖這點(diǎn)費(fèi)用，對于整個(gè)工程建設(shè)來說，真是九牛一毛，細(xì)算起來，連根毛都算不上。

2019年3月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號(hào)）。

這份意見中“二、統(tǒng)一審批流程中（四）精簡審批環(huán)節(jié)。”最后出現(xiàn)了一句：

在加快探索取消施工圖審查（或縮小審查范圍）、實(shí)行告知承諾制和設(shè)計(jì)人員終身負(fù)責(zé)制等方面，盡快形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》

所謂一文興，一文滅。整個(gè)工程建設(shè)領(lǐng)域的放管服是大背景，而這句話可能就是2019年3月以來各地紛紛取消審圖制度、審圖公司解散的直接起因。圖審制度制度誕生20年，終于要到了死亡生存的重要關(guān)頭。

03 圖審制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理

要理解審圖制度存在的必要性之前，要先了解經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)概念。這個(gè)概念叫“外部性效應(yīng)”

根據(jù)百度百科的解釋：

外部性又稱為溢出效應(yīng)、外部影響、外差效應(yīng)或外部效應(yīng)、外部經(jīng)濟(jì)。指一個(gè)人或一群人的行動(dòng)和決策使另一個(gè)人或一群人受損或受益的情況。

 

經(jīng)濟(jì)外部性是經(jīng)濟(jì)主體（包括廠商或個(gè)人）的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對他人和社會(huì)造成的非市場化的影響。即社會(huì)成員（包括組織和個(gè)人）從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)其成本與后果不完全由該行為人承擔(dān)。

 

分為正外部性和負(fù)外部性。正外部性是某個(gè)經(jīng)濟(jì)行為個(gè)體的活動(dòng)使他人或社會(huì)受益，而受益者無須花費(fèi)代價(jià)，負(fù)外部性是某個(gè)經(jīng)濟(jì)行為個(gè)體的活動(dòng)使他人或社會(huì)受損，而造成負(fù)外部性的人卻沒有為此承擔(dān)成本。

百度百科

在一個(gè)設(shè)計(jì)項(xiàng)目的交易里，交易雙方是建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位。建設(shè)單位的首要利益是成本、工期、安全。設(shè)計(jì)單位的首要利益是安全、設(shè)計(jì)費(fèi)用、成本。

理想中的情況，建設(shè)單位和設(shè)計(jì)單位都應(yīng)該以質(zhì)量和安全為第一重要的利益目標(biāo)，然后是其它。但是在實(shí)際博弈中。機(jī)構(gòu)本身以及相應(yīng)決策者本身的短期利益的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了那些“看不見、摸不到；可能發(fā)生、也可能不發(fā)生”的長期安全、質(zhì)量利益。

長期利益是最容易被忽略的。有一句話叫“我死后，管它洪水滔天”。比如你明知道抽煙你會(huì)死的早，但是你就是忍不住抽，直到你死的那天，你后悔，你頓悟，有什么用呢。

連你自己的長期利益你都顧及不到。怎么能指望一個(gè)機(jī)構(gòu)估計(jì)它自己的長期利益呢。

比如我們從事巖土來說，一個(gè)基坑，深度不深，土質(zhì)不錯(cuò)，從設(shè)計(jì)要求來說，分步開挖、分步支護(hù)是基本要求。但是，如果一下子挖到槽底，基坑就會(huì)塌么？很多工地這么干過，就是沒塌。

從建設(shè)單位的決策者來說：

從質(zhì)量安全上來講，一步開挖到位，可能發(fā)生基坑坍塌，也可能不發(fā)生基坑坍塌。

從工期上來講，留給基坑支護(hù)的時(shí)間只有3天，如果拖延工期。項(xiàng)目延遲交付。公司損失、個(gè)人獎(jiǎng)金損失。要不要冒這個(gè)險(xiǎn)？

從成本來講，支護(hù)措施是臨時(shí)性措施，支護(hù)了不一定不塌，不支護(hù)也不一定塌，成本和工期肯定大幅增加，收益呢？

特別是近些年房地產(chǎn)行業(yè)臭名昭著的“高周轉(zhuǎn)”。從建設(shè)單位到施工單位，工期、成本都是頭上的緊箍咒。

在工程建設(shè)領(lǐng)域，諸如此類的博弈比比皆是。

如何保證建設(shè)工程質(zhì)量？如何保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全？

交易雙方的犧牲掉的利益恰恰是公共利益，工人的人身安全、國家財(cái)產(chǎn)的安全、功能的使用者人民群眾的安全。

將這種負(fù)外部性降到最低，就是政府的監(jiān)督職責(zé)。也由此產(chǎn)生了監(jiān)理制度、審圖制度。

監(jiān)理制度制約了建設(shè)單位和施工單位之間的博弈。而審圖制度則制約了建設(shè)單位和設(shè)計(jì)單位之間的博弈。

04 圖審制度的“五宗罪”

審圖制度及審圖結(jié)構(gòu)誕生以來，我總結(jié)被廣為詬病的有“五宗罪”，分別如下：

1.制度僵化

極少數(shù)審圖機(jī)構(gòu)把自己也當(dāng)成了衙門，審圖按照公示時(shí)間，不到期都別問，問了連電話都不接。

如何改進(jìn)審圖結(jié)構(gòu)的服務(wù)，確實(shí)需要進(jìn)一步的探討，引入市場化競爭也許是個(gè)好方向。

2.權(quán)力尋租

網(wǎng)上看到一篇文章，說一個(gè)強(qiáng)條兩萬塊，不知道流傳那里，但是極少數(shù)審圖結(jié)構(gòu)利用審圖權(quán)力尋租也是不爭的事實(shí)。不管是什么行業(yè)，權(quán)力尋租畢竟都是少數(shù)。絕大多數(shù)的專家都是秉承專業(yè)態(tài)度。建立完善的監(jiān)督機(jī)制是根本。

3.阻礙創(chuàng)新

作為審查機(jī)構(gòu)，審查的要點(diǎn)應(yīng)該在于強(qiáng)條。目前審圖機(jī)構(gòu)審查內(nèi)容覆蓋面太大也是一個(gè)值得商榷的傾向。但對于大多數(shù)設(shè)計(jì)來說，并沒有達(dá)到技術(shù)創(chuàng)新的高度。很多時(shí)候，技術(shù)創(chuàng)新往往是投機(jī)取巧的借口罷了。

4.影響工期

影響工期這一條其實(shí)是建設(shè)單位詬病最多，但審查機(jī)構(gòu)審核周期一般3-7天，對工期的影響也是在有限。要我說，要是沒有審圖這道關(guān)。某地產(chǎn)企業(yè)要求24小時(shí)出圖的風(fēng)氣怕是會(huì)彌漫整個(gè)行業(yè)。

5.不承擔(dān)實(shí)際責(zé)任

目前執(zhí)行的五方責(zé)任中，沒有審圖機(jī)構(gòu)。審圖結(jié)構(gòu)審?fù)炅藞D。負(fù)什么責(zé)任？實(shí)踐操作中，設(shè)計(jì)單位即有資質(zhì)的要求、又有執(zhí)業(yè)的要求，設(shè)計(jì)文件又經(jīng)過審圖。這么多關(guān)口，出了事，責(zé)任怎么分配？也是個(gè)值得商榷的事情。

05 圖審的明天